La obligación de concretar en el PGOU el uso al que irá destinado los terrenos calificados como dotacionales

En el Plan General de Ordenación Urbana, la Administración Local deberá concretar el uso dotacional asignado al terreno objeto de expropiación por mor de evitar que la calificación sea anulada si así lo interesare el expropiado. De este modo el Tribunal Supremo considera que no son ajustadas a Derecho las calificaciones tales como “Servicios de Interés Público y Social” o «Sistema General, Equipamiento Público de Contingencia» o “polivante”, por entender que no queda justificada la causa expropiandi. Ya que dichas expresiones no garantizan:

• Desde la óptica del expropiado, la ausencia de arbitrariedad en la elección de la ubicación.

• Desde la óptica del interés general, que la finca objeto de calificación dotacional por razones de localización, configuración, superficie, estado… es como mejor se satisface el obligado interés general.

En este sentido se pronunció el Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de septiembre de 2013 (recurso nº 4930/2010) disponiendo en el fundamento de derecho sexto manifestó e expresamente lo siguiente:

“La parte demandante cuestionó tal uso por la falta de justificación, basándose en la indeterminación del mismo y en el propio Acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de 9 de mayo de 2003 que aprobó definitivamente, con prescripciones, el Proyecto de Revisión del PGOU ahora impugnado, siendo una ellas la defectuosa técnica planificadora en que incurría el Ayuntamiento al calificar suelo como equipamiento sin concretar el uso del mismo, motivo por el cual debía proceder a subsanar tal indeterminación en el Documento Refundido que debía elaborar, aprobar y remitir de nuevo a la Administración autonómica para su aprobación.

Esta Sala considera acertadas las objeciones que se contienen en ese Acuerdo, no considerando ajustada a derecho la asignación de usos a los equipamientos mediante la expresión «contingente» o «polivalente», siendo preciso fijar el uso dotacional específico al que se destinarán los terrenos en función de las necesidades existentes o previsibles y del modelo de ciudad diseñado, sin que suponga ningún obstáculo que en el futuro, si un equipamiento deviniera obsoleto por innecesario, la Administración urbanística pueda mutar su uso y destinarlo a otro uso distinto, como específicamente contempla el artículo 75 de la Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, para las modificaciones de planeamiento referidas sobre terrenos destinados a usos dotaciones, al indicar que «(…) la modificación del destino de los terrenos reservados en los Planes para dotaciones y equipamientos sanitarios, religiosos, educativos, deportivos, culturales,asistenciales y demás servicios de interés social podrá realizarse, por razones justificadas y siempre para establecer otros servicios de las citadas categorías, por el Ayuntamiento Pleno, previa información pública e informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio por plazo común de dos meses, aun tratándose de reservas establecidas en el Plan General» .

La necesidad, pues, de concreción del uso dotacional se enfatiza en el presente caso, en el que, al tratarse de un suelo urbano consolidado, la expropiación forzosa constituye uno de los medios de obtención del suelo, por lo que la calificación operaría como causa expropiandi.

Esta Sala y Sección ha declarado, también al examinar supuestos sustancialmente análogos al presente —esto es, instrumentos de planeamiento que establecían usos dotaciones de forma genérica— la necesidad de concretar los usos. Así, en la STS de 19 de octubre de 2011 , RC 3666 / 2008, hemos indicado la necesidad de una especial motivación en las determinaciones del planeamiento que afectan a suelo urbano consolidado y que se califican como equipamientos públicos en la que, al configurar una Actuación Aislada a obtener por expropiación, y que, por aplicación de lo dispuesto en la legislación básica estatal aplicable ratio temporis — LRSV de 1998— implicaba la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios (ex artículo 33 ), se requería una especial necesidad de motivación, que hemos declarado y exigido no sólo en cuanto a la ubicación concreta —debiendo acreditar la Administración las razones por las cuales el interés general se consigue más adecuadamente calificando como equipamiento público una finca respecto de otras de su entorno— sino también respecto de los usos previstos.

Dijimos en dicha STS, y reiteramos ahora, que la necesidad de una justificación especialmente intensa en supuestoscomo el presente —suelo urbano consolidado que se recalifica a dotacional a adquirir por expropiación por ser una Actuación Aislada—, es una conclusión a la que se llega mediante una interpretación sistemática del conjunto del ordenamiento jurídico, singularmente de las normas procedimentales que regulan la adquisición de bienes por la Administración. En efecto, así se desprende de la regulación contenida en el artículo 116 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Publicas , que contempla el concurso público como procedimiento general para la adquisición de bienes inmuebles a título oneroso, salvo los supuestos excepcionales de adquisición directa en él contemplados y, ya en el ámbito de la Administración Local, de la regulación contenida en los artículos 118.3 y 120 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (hoy derogados por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), de forma que la adquisición directa opera a modo de excepción. Por ello, implicando la Actuación Aislada expropiatoria una especie de adquisición directa, la necesaria concreción de la causa expropiandi referida, no tanto al destino como a la ubicación concreta, debe exigirse con mayor intensidad, no solo desde la óptica de la garantía para el expropiado en cuanto a justificar la ausencia de arbitrariedad en la elección de la ubicación, sino también desde el punto de vista del interés general que garantice que en esa concreta finca, por las razones que vengan al caso —como puede ser su localización, configuración y superficie, la existencia o no de edificaciones o instalaciones, el estado y destino de las mismas, la existencia o no de ocupantes, y, en fin, entre otros extremos, como la valoración aproximada del importe del justiprecio, etc.— concurren las circunstancias a través de cuya especificación es como mejor se satisface el obligado interés general.

También son trasladables las objeciones que entonces hicimos porque la ordenación prevista para los terrenos, al ser tan genérica, resulta incompatible con la necesaria concreción de la causa expropiandi que, atendidos los efectos previstos en el artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, provoca la Actuación Aislada a obtener mediante expropiación.

En aquel supuesto consideramos insuficiente, por excesivamente genérico, la calificación para los terrenos como Servicios de Interés Público y Social, dada la amplia amalgama de usos que podía albergar, indeterminación que en el caso presente resulta más agravada o incierta porque la calificación como «polivalente» no contiene contorno alguno que permita acotar siquiera en alguno de los usos genéricos en que puedan encuadrarse los equipamientos, como podrían ser las zonas verdes, infraestructuras o servicios urbanos, educativos, culturales, deportivos, administrativos, sanitarios, etc.

(…)

Por ello, una vez decidida la anulación de la calificación como Sistema General de Equipamiento de Contingencia, nuestra tarea ha finalizado, sin que podamos adentrarnos en fijar ni un uso global (residencial), ni tipologías, ni intensidades, pues se trata de decisiones de carácter eminentemente técnico y discrecional en las que difícilmente puede aceptarse que exista una alternativa única; es, pues, la Administración autora del planeamiento urbanístico la que ha de adoptar las determinaciones que procedan.”

Abogados Urbanistas Guillermo Berzosa